近年來，中央和地方政府將設立文化產(chǎn)業(yè)基金作為推動文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和構建良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)的重要抓手，利用政府“有形之手”與“市場運作”相結合，以發(fā)揮財政資金的引導和放大作用，克服文化產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)“市場失靈”問題。然而，后資管新規(guī)時代，銀行、保險等投入的難度增加，社會資本缺位、募資難的問題被進一步放大。隨著各類政府文化產(chǎn)業(yè)基金逐步進入退出階段，投資布局與定位不合理等基金成立初期埋下的問題開始顯現(xiàn)，對政府資金投資效益造成了較大影響。對策的核心在于厘清政府與市場的邊界，回歸引導性、服務性功能，將基金運營中的市場問題交給市場解決。同時，各級政府要在頂層設計的大框架下，積極整合存量基金，審慎規(guī)劃新設基金，強化基金治理，合力支持政策目標的實現(xiàn)。

作者 | 陳鋒（文化產(chǎn)業(yè)評論作者團、三川匯文旅體研究院研究員）

編審 | 時光 

編輯 | 半島

來源 | 文化產(chǎn)業(yè)評論

近年來，政府文化產(chǎn)業(yè)基金①在發(fā)揮財政資金杠桿效應、改善社會資金配置、推動社會投資、克服風險資本市場失靈、促進文化產(chǎn)業(yè)升級和結構調(diào)整等方面發(fā)揮了重要作用。本報告在全面總結其發(fā)展實踐的基礎上，重點探討了當前存在的主要問題，并提出對策建議。

我國政府文化產(chǎn)業(yè)基金進入存量優(yōu)化

和精耕細作的新階段

經(jīng)歷十多年的發(fā)展，我國政府文化產(chǎn)業(yè)基金在橫向上已經(jīng)覆蓋天使投資、創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資等各個階段。在縱向上，也已形成以地市級為主，國家-省-市-區(qū)縣四級“下沉式”網(wǎng)絡化布局。

2014年以前，相關政策文件僅僅提出了成立政府文化產(chǎn)業(yè)基金的設想，并未做出具體安排（圖1）。這一階段出臺的《關于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》《關于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導意見》《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》等文件，都提出鼓勵發(fā)展多種類型的文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)、風險投資基金。

△圖1：相關政策梳理：根據(jù)各部委官網(wǎng)數(shù)據(jù)繪制

2015-2017年，國家文化產(chǎn)業(yè)融資政策與政府引導基金的規(guī)范文件密集出臺，從資金來源、投資領域、監(jiān)督與指導、風險管控等方面搭建起基金的基本運作框架?！墩顿Y基金暫行管理辦法》《關于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》存在部分重疊，但更多的是互為補充的關系。比如，國發(fā)改委文件注重基金的運作方式，強調(diào)事中事后管理，對投資內(nèi)容和審查方式的規(guī)定更加具體。

2018年以后，進入管理辦法密集修訂期，出資比例、返投比例、返利政策等受到較多關注。國家層面，2020年，財政部印發(fā)《關于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，就加強注資預算約束、提高基金使用效能和推進基金有序運營作出了六方面詳細規(guī)定。地方層面，浙江、山東、江蘇、青海、河北等地，結合新形勢和新要求，分別對已出臺的政府文化產(chǎn)業(yè)基金管理辦法進行了多方面優(yōu)化調(diào)整。比如，河北省、溫州市等將子基金的返投規(guī)定下調(diào)至原母基金出資額度的1.5倍。

1989-2014年是政府文化產(chǎn)業(yè)基金探索發(fā)展階段。這一階段，中央政府推動了以撥款形式成立基金對文化事業(yè)進行支持。比如，1989年成立的中國電影基金，是我國第一只以基金形式運作的文化產(chǎn)業(yè)專項資金范疇的基金。2003年，通過清理整頓各類基金，并借鑒國內(nèi)外成功案例經(jīng)驗，成立了國家藝術發(fā)展基金。2007年國家出版基金成立，是財政資金以私募股權形式投資邁出的關鍵一步。

2015-2017年是政府文化產(chǎn)業(yè)基金規(guī)范發(fā)展階段。財政資金、金融資本、社會資本緊密結合，以“小出資、大杠桿”的優(yōu)點受到了各級政府的大力推崇。政府文化產(chǎn)業(yè)基金出資人以本地機構為主，具有顯著地理鄰近特征，但城市間合作出資參與逐漸增多。整體看，深圳、蘇州兩地政府文化產(chǎn)業(yè)基金運作更加市場化，吸納了較多私人直接參與基金設立。

2018年至今是政府文化產(chǎn)業(yè)基金優(yōu)化整合階段，各地不斷推進存量基金精耕細作。在歷經(jīng)2015和2017 年的高速增長后（圖2），基金增量有所放緩。福建、浙江、重慶、貴州等地陸續(xù)探索對存量政府文化產(chǎn)業(yè)基金的統(tǒng)籌管理，通過歸集分散資金、聚集投資重心等方式提升財政資金利用效率。相關數(shù)據(jù)顯示，2010-2020年，中國大陸地區(qū)共設立政府文化產(chǎn)業(yè)基金235只，其中155只共披露資金規(guī)模8232.17億元。平均單只基金的募資金額達到53.11億元，高出全部文化產(chǎn)業(yè)基金平均募資金額18.42%（圖3）。

△圖2：2010-2020年新增政府文化產(chǎn)業(yè)基金占比分布 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)清科集團私募通、文融通、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)繪制

△圖3：2010-2020年各類型文化產(chǎn)業(yè)基金占比②  數(shù)據(jù)來源：根據(jù)清科集團私募通、文融通、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)繪制

政府文化產(chǎn)業(yè)基金兼具“政策導向”與“市場運作”雙重屬性，強調(diào)利用政府“有形之手”發(fā)揮財政資金的引導與放大作用，克服初創(chuàng)企業(yè)與產(chǎn)業(yè)薄弱環(huán)節(jié)股權融資“市場失靈”問題。政府文化產(chǎn)業(yè)基金主要有契約型、合伙型和公司型三種，其中有限合伙型以靈活的優(yōu)先劣后級利潤分配結構③與稅收操作方式，成為最常見的組織形式。近年來，新設立的政府文化產(chǎn)業(yè)基金多以母子雙層結構為主，最大限度地撬動了社會資本投入。在運作模式上，政府文化產(chǎn)業(yè)基金多采取參股、跟進投資及融資擔保方式，提供資金支持、管理咨詢、資源導入和產(chǎn)業(yè)整合等服務，促進了文化企業(yè)跨區(qū)域、跨行業(yè)改制重組與并購，提升了文化產(chǎn)業(yè)競爭力。

我國政府文化產(chǎn)業(yè)基金面臨的主要問題

后資管新規(guī)時代，募資難、社會資本缺位制約了政府文化產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。隨著大量政府文化產(chǎn)業(yè)基金進入退出階段，投資布局和定位不合理、基金政策目標交叉重疊等問題逐漸暴露。

隨著宏觀政策不斷收緊，客觀上縮減了財政、金融機構可投入于政府文化產(chǎn)業(yè)基金的資金規(guī)模。2018 年，人民銀行等四部委印發(fā)《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》，要求消除多層嵌套和通道、禁止資金池業(yè)務，加大了銀行、保險等機構資金進入政府文化產(chǎn)業(yè)基金的難度。近年來，經(jīng)濟進入下行期，通過財政預算擴容資金或通過財政存量資金結構調(diào)整擴張規(guī)模的難度增大。2019 年，國務院出臺《政府投資條例》，明確要求“不得違法違規(guī)舉借債務來籌措政策投資基金”，加強了對政府資金的預算約束。受制于地方高負債和減稅降費的要求，基金募資情況明顯下滑，基金實際到位規(guī)模遠低于目標規(guī)模。調(diào)查顯示，2018年-2020年新增政府文化產(chǎn)業(yè)基金總募資規(guī)模分別同比下降了73.36%、29.14%、22.57%。

從空間分布看，西南、西北和東北欠發(fā)達省區(qū)受地方產(chǎn)業(yè)基礎、市場培育和相關政策的影響，如企業(yè)行政隸屬關系交納所得稅的差異等，在政府文化產(chǎn)業(yè)基金設立數(shù)量、募資規(guī)模、吸引資金入股頻次等方面明顯落后，一些地方甚至在一般意義上最熱門的影視、動漫、互聯(lián)網(wǎng)、戶外旅游等領域未能得到有效覆蓋④（圖4）。從功能建設看，我國政府文化產(chǎn)業(yè)基金大多是單打獨斗，為參股成立的子基金及其投資的文化企業(yè)注入的資源和投后服務有限。比如，在政策性擔保、風險補償?shù)阮I域尚未取得實質性的進展。一些地方設立了小微文化企業(yè)貸款風險補償專項基金，但普遍規(guī)模偏小，由于擔心國有資產(chǎn)流失和被問責，存在補償范圍偏窄、補償比例彈性過大、兌現(xiàn)流程繁瑣等問題。

△圖4：2010-2020年各地新增政府文化產(chǎn)業(yè)基金數(shù)量占比分布 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)清科集團私募通、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)繪制

從投資領域看，基金管理人因擔心承擔國有資產(chǎn)流失的責任，常常偏離政策性、引導性的功能定位，與市場爭利，競相追逐投資短期變現(xiàn)能力強的項目。資本熱錢效應導致部分行業(yè)優(yōu)質項目一級市場的溢價率接近二級市場，而基礎性和公益性文化項目，以及中下游產(chǎn)業(yè)鏈端的文化企業(yè)難以得到基金的有效支持。從投資輪次看，由于存續(xù)周期短及項目投資風險的不確定性，政府文化產(chǎn)業(yè)基金更多參與B輪或C輪融資（圖5、圖6）。在兩層“委托—代理”框架下，信息不對稱常常誘發(fā)“道德風險”與逆向選擇，比如，基金管理層基于業(yè)績和高額回報的追求，投資標的集中于相對成熟、經(jīng)營穩(wěn)定的大中型文化企業(yè)或者“短、平、快”的中后期項目。

△圖5：2020年中國文化產(chǎn)業(yè)私募股權融資輪次分布 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)清科私募通數(shù)據(jù)繪制

△圖6：2021年中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金投資輪次分布 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國文化產(chǎn)業(yè)投資基金官網(wǎng)數(shù)據(jù)繪制

基金投資虧損及收益讓渡的尺度不明晰，缺乏損失核銷機制，項目虧損面臨不能對沖的風險。投資收益分配機制不能發(fā)揮差異化引導與激勵的政策導向，而且基金的利益讓渡與國家規(guī)定“公司制企業(yè)應堅持同股同利原則向投資者分配利潤”的要求相背離。為了完成政策目標，一些地方設置了嚴苛的返投比例等限制，導致其對于優(yōu)秀基金管理人的吸引力下降，而在實際操作中基金管理人會巧妙避開這些限制，使其流于形式。由于退出渠道有限，致使股權形態(tài)難以轉換成流動性的現(xiàn)金收益，無法及時兌現(xiàn)資本升值，或避免與降低投資虧損。調(diào)查顯示，2013年IPO重啟以來，國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)基金的股權投資通過IPO或并購退出的占比極少。一些基金退而求其次，選擇能短期內(nèi)有回報收益的單個電影、電視節(jié)目、文藝演出方面的投資。

政府文化產(chǎn)業(yè)基金歸屬為私募股權或創(chuàng)業(yè)投資類基金，不僅要契合國家發(fā)改委的監(jiān)管規(guī)定，還要滿足證監(jiān)會與中基協(xié)的相關要求。但國家發(fā)改委、證監(jiān)會根據(jù)不同的上位法和監(jiān)管理念，對基金的性質、基金與投資者之間的法律關系、以及基金管理人的責任義務作出了不同的規(guī)定?！豆痉ā返诙臈l將有限責任公司股東限定在50個以內(nèi)，在降低出資人和股東責任的同時，對文化產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模的擴大形成掣肘。公司制基金公司適用先稅后分的納稅要求，面臨“雙重征稅”的問題?！缎磐泄舅饺斯蓹嗤顿Y信托業(yè)務操作指南》對信托型文化產(chǎn)業(yè)股權投資基金的開展有諸多限制，比如，要求信托公司而非投資顧問管理事務，對投資顧問資質要求高，抬高了開展PE業(yè)務的門檻。

政策建議

政府文化產(chǎn)業(yè)基金要回歸引導性、服務性功能，將基金運營中的市場問題交給市場解決。同時，各級政府要在頂層設計的大框架下，強化基金治理，積極整合存量基金，審慎規(guī)劃新設基金，合力提升財政資金使用效率。

強化對財政出資的統(tǒng)籌調(diào)配，可借鑒美國國家藝術基金的分權管理經(jīng)驗，通過以獎代補“扶強扶優(yōu)”，對投入力度大、工作成效顯著的各級政府文化產(chǎn)業(yè)基金給予重點支持。完善社保基金、養(yǎng)老基金、家族信托、慈善捐贈等長線資金投入機制。廣泛吸收海內(nèi)外資本、PE/VC、主權財富基金等風險承擔能力更高的投資主體進入。規(guī)范商業(yè)銀行等傳統(tǒng)金融機構的資管、投行等非銀金融業(yè)務，支持其通過表外資產(chǎn)或投貸聯(lián)動模式為各類政府文化產(chǎn)業(yè)基金提供融資，發(fā)展咨詢、管理、監(jiān)督等中間業(yè)務。鼓勵小貸公司、擔保公司、融資租賃公司、互聯(lián)網(wǎng)金融公司等準金融機構通過參股出資，更深程度地參與到政府文化產(chǎn)業(yè)基金項目中來，向區(qū)域或相關產(chǎn)業(yè)的整合金融業(yè)務拓展。

做好規(guī)劃和頂層設計，加強中央與地方統(tǒng)籌協(xié)作，結合中西部、西北和東北等尚未形成文化產(chǎn)業(yè)基金集聚地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎及戰(zhàn)略目標，適度放開政府出資占比要求，并適當降低基金杠桿率。統(tǒng)籌國家藝術基金、國家出版基金、電影基金等中央原有以子行業(yè)劃分的各類基金，整合財政撥款、部門資金組建文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展母基金。利用母基金參股吸納其他金融機構、龍頭企業(yè)、社會資本等共建文化產(chǎn)業(yè)資金池，搭建架構靈活、全方位、多層次的政府文化產(chǎn)業(yè)基金體系，著力填補市場失靈領域。比如，適時設立國家小微文化企業(yè)貸款風險補償子基金、文化產(chǎn)業(yè)融資擔保子基金、文化產(chǎn)業(yè)風險投資子基金，有效發(fā)揮增信、風險緩釋和產(chǎn)業(yè)引導功能。

中央政府文化產(chǎn)業(yè)基金主要承擔全局性事項的投入責任，比如，維護國家文化安全、加強文化遺產(chǎn)保護、支持面臨公共融資風險并且具有明顯市場外溢性的領域等。文化產(chǎn)業(yè)主管部門要綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、平臺經(jīng)濟等新技術引導地方基金投資方向。省級及以下基金以引導更多金融機構與社會資本投入為核心，對文化產(chǎn)業(yè)鏈上下游深耕細作，就初創(chuàng)期、成長期、成熟期的企業(yè)占比作出科學設置，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供各種戰(zhàn)略資源和投后增值服務?？山梃b以色列政府引導基金（YOZMA）的經(jīng)驗，通過針對性的讓利來實現(xiàn)政府的政策訴求。比如，對于具有戰(zhàn)略性意義，市場熱度不高的項目，允許參股社會資本在被投企業(yè)進入成熟期后，按照一定收益比例回購政府資本持有的股份，以激勵基金“投本地、投早期”。

構建政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、行業(yè)間自律三位一體的文化產(chǎn)業(yè)基金監(jiān)管體制。倡議文化產(chǎn)業(yè)基金企事業(yè)單位發(fā)起設立“文化產(chǎn)業(yè)基金協(xié)會”，通過制定“文化產(chǎn)業(yè)基金行業(yè)守則”，建立誠信篩選機制，防范委托代理風險。綜合評估基金經(jīng)濟社會效益、政策導向性和財政資金的放大效果，建立包含評價指標、方法和評價結果分析等的標準化績效考評機制。對運營績效低下的基金項目，及時整改并清理結存資金，國資部門對基金跟投的清算項目進行核銷。通過出臺盡職免責機制、完善容錯機制、拓寬返投認定比例、設立基金風險準備金機制，鼓勵基金管理人“敢于投資、積極管理”。完善多層次資本市場建設，重點推進區(qū)域性股權市場股權投資和創(chuàng)業(yè)投資份額轉讓試點，拓寬基金退出渠道，加強退出后資金流向監(jiān)管。

盡快出臺《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理實施細則》，對基金設立、資金募集、財務管理、運行規(guī)則、日常監(jiān)管、退出機制、績效考核等方面作出具體規(guī)定。在此基礎上，啟動制定《產(chǎn)業(yè)投資基金法》，統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管主體。結合各類政府產(chǎn)業(yè)基金在運行中的現(xiàn)實問題，進一步修訂《公司法》《信托法》《合伙企業(yè)法》《保險法》《商業(yè)銀行法》《商標法》《著作權法》，完善相關條款的解釋和補充。對基金投資文化產(chǎn)業(yè)新興領域、關鍵和薄弱產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、以及具有原創(chuàng)知識產(chǎn)權的產(chǎn)業(yè)項目予以財政補貼、低息政策性貸款和稅收獎勵。比如，在所扶持企業(yè)利潤征稅的前提下，對投資者的收益取消或減免二次征稅?？山梃b新加坡經(jīng)驗，在風險投資類政府文化產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展的最初五到十年內(nèi)實行免稅政策，在經(jīng)營進入正軌后再實施財務減稅政策。

注釋：

①本報告所指的文化產(chǎn)業(yè)基金，是指由各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，引導各類社會資本投資文化產(chǎn)業(yè)重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策性資金，通常包括文化產(chǎn)業(yè)投資基金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金等。

②14只在中國證券投資基金業(yè)協(xié)會備案的文化產(chǎn)業(yè)基金，未公開披露發(fā)起人/出資人情況，故歸類于為其他。SV中韓文化-ICT融合基金由韓國政府、韓國相關機構、企業(yè)以及中國資本發(fā)起設立，歸類于其他。

③一般由社會資本認購優(yōu)先級，享有固定收益，國企或政府指定主體認購劣后級，為優(yōu)先級資金墊底。

④根據(jù)關鍵詞在網(wǎng)絡公開資訊中進行交叉檢索，按照西部、中部、東部逐次排查。